西南政法大学研究生院院长、教授，中国法学会世界贸易组织法研究会常务理事

徐  泉

习近平总书记指出：“科学制定和接续实施五年规划，是我们党治国理政的一条重要经验，也是中国特色社会主义一个重要政治优势。”历史已经证明，中国特色的规划制度作为国家宏观战略和治理的独特机制，在创造中国奇迹的过程中发挥了重要作用。2019年10月，《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“完善国家重大发展战略和中长期经济社会发展规划制度”。这是中央文件首次提出规划制度的概念，首次从国家治理体系、中国特色社会主义制度的高度阐释规划制度，标志着国家规划在我国经济社会发展中的定位、作用、意义进一步提升。今年3月12日，全国人大表决通过《国家发展规划法》，为在法治轨道上科学编制和有效实施国家发展规划提供有力制度保障。

我国的国家规划体系以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，形成定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的规划体系。我国通过接续推进的规划体系，实现了国家战略的连续性和稳定性，为集中力量办大事、一张蓝图绘到底提供了制度支撑。

国家规划体系中的对外开放表述

国家规划体系作为指导国民经济和社会发展的顶层设计，其关于对外开放的表述始终与时代特征、国家战略目标相适配，历经从“窗口式开放”到“制度型开放”的迭代升级，形成了层次清晰、内涵丰富的政策框架。我国国家规划对于对外开放的定位，伴随改革开放进程逐步深化，呈现出“范围拓展-形态升级-功能跃升”的鲜明轨迹。“十五五”规划作为最新顶层设计，其对外开放表述构建了“目标-路径-保障”的完整体系。

战略定位：从“被动适应”到“主动引领”。规划首次明确对外开放的“四大升级”定位，实现战略导向的根本性转变。一是开放导向升级：从“客场全球化”转向“主场全球化”，依托超大规模市场优势整合全球资源，推动从“全球工厂”到“全球市场”转型；二是开放形态升级：从“流动性开放”深化为“制度型开放”，以规则、规制、管理、标准改革为核心，对接《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）等高标准国际经贸规则；三是开放功能升级：从“通道经济”进阶为“枢纽经济”，打造上海等全球资源配置“价值分配中枢”，争夺能源、大宗商品等领域定价权；四是开放布局升级：从“区域突破”转向“全域协同”，通过长三角一体化等区域战略构建创新共同体与世界级产业集群。

核心路径：制度型开放的三维突破。规划将“稳步扩大制度型开放”作为重要任务，明确三大实施路径。一是功能内核的转变，推动核心城市从“通道节点”升级为“规则枢纽”，在数字经济、绿色金融等领域将国内改革经验转化为国际规则；二是发展动能的转变，以制度创新催化新质生产力，破除科技成果转化壁垒，构建覆盖科技创新全周期的金融支撑链，推动制造业与服务业深度融合；三是区域协同的转变，强化城市群开放联动，破除要素流动壁垒，同时将开放成果转化为民生福祉，构建普惠型公共服务体系。

重点领域：贸易、投资与服务业的协同开放。规划针对当前开放短板，明确三大重点领域的突破方向。一是贸易创新发展。统筹货物贸易、服务贸易、数字贸易三大支柱，拓展中间品贸易、绿色贸易，完善跨境服务贸易负面清单管理。二是双向投资优化。一方面落实外商投资保护法规，加强知识产权全链条保护；另一方面引导企业“走出去”，在共建“一带一路”框架下深化战略项目和“小而美”项目合作。三是服务业开放攻坚。将服务业作为开放重点，针对71条跨境服务贸易负面清单限制措施，加强顶层设计与跨部门协同，缩小与国际高标准的差距。

风险防控：统筹开放与安全的平衡机制。规划提出“建设自主可控的人民币跨境支付体系”“完善风险可控的投融资体系”，强调在扩大开放中防范风险。建立“智能+合规”网络防控体系，防范跨境金融风险传导，在服务贸易、数据流动等领域找到开放与安全的平衡点。应对全球产业链区域化、贸易保护主义等挑战，通过市场多元化与内外贸一体化降低外部依赖。

国家规划中对外开放表述的变迁，本质上是我国从“融入全球体系”到“引领全球治理”的战略选择。从对内维度看，通过制度型开放推动深层次改革，构建市场化、法治化、国际化营商环境，为高质量发展注入动力。从对外维度看，提供更多国际公共产品，推动全球经济治理体系改革，在贸易保护主义抬头背景下维护开放型世界经济。从历史维度看，实现了对外开放从“政策红利”向“制度优势”的转变，为中国式现代化提供了更坚实的外部支撑与制度保障。

从“六五”计划的“沿海开放”到“十五五”规划的“制度引领”，国家规划中的对外开放表述始终紧扣时代脉搏，既体现了历史延续性，又回应了新的发展需求，成为我国对外开放事业不断前进的“战略指南针”。

国家规划体系中对外开放的重大举措

国家规划体系围绕对外开放部署了一系列层次分明、协同联动的重大举措，覆盖平台建设、规则对接、领域突破、区域布局等核心维度，形成“制度型开放为引领、平台载体为支撑、重点领域为突破、区域协同为基础”的实施框架。

以“制度型开放”为核心的规则对接举措。制度型开放是当前对外开放的主要方向，规划通过“对标-转化-推广”三步举措，推动国内规则与国际高标准经贸规则深度融合。一是对标国际高标准规则。明确对接CPTPP、DEPA等规则，在“十五五”规划中提出“稳步扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放”，重点聚焦知识产权保护、竞争政策、环境标准、劳工权益等领域的规则适配。二是推动国内规则转化升级。将国际规则要求转化为国内制度，例如完善外商投资法配套条例，完善知识产权侵权惩罚性赔偿制度；在自贸试验区开展“竞争中性”试点，清理妨碍公平竞争的隐性壁垒，实现“准入前国民待遇+负面清单”管理模式全覆盖。三是建立规则推广机制。通过“试点-评估-推广”路径，将自贸试验区、海南自贸港的规则创新经验复制到全国，例如将跨境服务贸易负面清单管理模式从试点地区推广至全国，2024年版清单已将限制措施缩减至71项，进一步扩大服务业开放空间。

以“高能级平台”为载体的开放支撑举措。规划布局了多层级开放平台体系，通过平台赋能打破开放壁垒，形成“点上突破、面上联动”的开放格局。一是自贸试验区和自贸港建设。将自贸试验区作为制度型开放“试验田”，在上海临港新片区、广东南沙等区域实施“压力测试”，允许外资在高端制造、金融服务等领域开展先行先试；海南自贸港全岛封关运作，实现“零关税、低税率、简税制”，打造全球开放新高地。二是跨境经济合作平台升级。推进沿边重点口岸、边境经济合作区、跨境经济合作区建设，例如在广西东兴、云南瑞丽等沿边地区试点“边境贸易+加工制造”模式，推动边贸从“通道型”向“产业型”转型；优化中欧班列集结中心布局，2025年中欧班列开行20022列，进一步强化陆向开放通道功能。三是高能级展会与对接平台。持续办好进博会、广交会、服贸会、消博会等国家级展会，将其定位为“开放合作的窗口、内外联通的桥梁”，推动全球优质商品与中国市场精准对接。

重点领域开放的突破举措。规划针对贸易、投资、服务业等关键领域，部署“补短板、扩优势”的专项开放举措，推动开放从“广度”向“深度”延伸。一是贸易高质量发展举措。统筹货物贸易与服务贸易协同开放，在货物贸易领域，规划提出“拓展中间品贸易、绿色贸易”“创新发展数字贸易”，支持企业建设海外仓；在服务贸易领域，扩大金融、科技、文化等领域服务出口，建立服务贸易创新发展试点，2024年服务贸易总额首次突破1万亿美元。推进贸易便利化改革，实施“单一窗口”全覆盖，简化通关流程，将进出口通关时间压缩至世界先进水平；推动“内外贸一体化”，支持企业“同线同标同质”生产，打通国内国际两个市场。二是双向投资优化举措。提升“引进来”质量，落实《外商投资法》，保障外资企业国民待遇，建立外商投资企业投诉工作机制；聚焦高端制造、现代服务、科技创新等领域，吸引全球产业链龙头企业来华投资，2025年全国实际使用外资金额7476.9亿元人民币。引导“走出去”提质增效，以“一带一路”共建为重点，推动“小而美”民生项目与战略型重大项目协同推进；同时完善对外投资服务体系，防范海外投资风险。三是服务业开放攻坚举措。打破服务业领域市场壁垒，针对金融、医疗、教育、文化等重点服务业，进一步缩减市场准入限制，例如允许外资银行在华开展全面外汇业务，放宽外资医疗机构、国际学校的设立条件。推动服务业数字化开放，在数字经济领域，试点数据跨境流动“白名单”制度，建立数据出境安全评估机制；对接DEPA规则，在数字身份、跨境电子支付等领域开展国际合作，推动数字服务出口。

以“全域协同”为导向的区域开放举措。规划打破“沿海单一开放”格局，通过“沿海引领、内陆崛起、沿边激活”的举措，构建“陆海内外联动、东西双向互济”的区域开放体系。一是强化沿海地区开放引领作用。支持长三角、粤港澳大湾区、京津冀等沿海发达地区打造“开放型经济高地”，例如长三角聚焦“一体化开放”，推动上海国际金融中心、宁波舟山港等协同发展，2024年长三角地区外贸占全国比重超35%；粤港澳大湾区推进“规则衔接机制对接”，在跨境理财、职业资格互认等领域实现突破。二是推动内陆地区开放崛起。以成渝双城经济圈、长江中游城市群为重点，建设“内陆开放型经济试验区”，例如成都、重庆试点“中欧班列+综合保税区”模式，推动内陆地区从“腹地”变为“前沿”；同时优化内陆口岸布局，提升武汉、西安等城市的国际航空枢纽功能，2024年内陆地区外贸增速高于全国平均水平两个百分点。三是激活沿边地区开放潜力。在东北、西北、西南沿边地区实施“兴边富民”与“开放联动”双策略，例如在黑龙江绥芬河、新疆霍尔果斯等口岸建设“沿边口岸经济带”，发展边境加工、跨境旅游等产业。

统筹开放与安全的风险防控举措。规划在扩大开放的同时，部署多维度风险防控举措，确保开放进程“安全可控”。一是产业链供应链安全保障。实施产业基础再造工程，在芯片、高端装备、关键材料等领域突破“卡脖子”技术，减少对外依赖；建立产业链供应链“白名单”制度，支持上下游企业协同发展，我国制造业增加值占全球比重近30%，产业链韧性持续增强。二是金融开放风险防控。完善跨境资本流动宏观审慎管理，建立“智能监测+预警响应”机制，防范短期资本异常流动；加强外资金融机构监管，确保金融开放与监管能力相匹配，维护金融市场稳定。三是数据与技术安全防控。制定《数据安全法》《出口管制法》等法律法规，建立数据分类分级保护制度；在技术开放领域，实施“负面清单”管理，对涉及国家安全的核心技术实行“有序开放”，平衡技术合作与安全保护。

推动更高水平开放面临的问题及应对路径

国家规划体系推进对外开放的实践，取得了制度型开放深化、高能级平台扩容等显著成效，也面临制度型开放的“规则适配”与“落地转化”双重短板，高能级开放平台的“功能同质化”与“辐射能力弱”，重点领域开放的“结构性失衡”与“深度不足”，需要进一步提升区域协同效能，统筹开放与安全的关系。

路径一：构建制度型开放的“全链条适配”体系。其一，推进规则对接系统化建设。统一规则适配标准，以国家发展规划为引领，制定CPTPP、DEPA规则对接的全国性实施方案，明确知识产权保护、竞争政策等领域的统一执行标准，消除地方执行差异。完善配套法规体系，加快修订外商投资法实施条例，细化外资准入负面清单的操作细则，建立知识产权侵权惩罚性赔偿的司法判例指引，确保“竞争中性”原则落地。其二，提升规则转化与推广效率。建立创新成果“快速复制”机制，将自贸试验区、海南自贸港的制度创新成果按“成熟一项、推广一项”原则，纳入年度规划执行清单，明确推广范围、责任部门与时间节点。开展“制度型开放试点城市”建设，选择若干城市开展规则对接综合试点，允许在跨境服务贸易、数据跨境流动等领域先行先试，形成可复制的经验。

路径二：推动高能级开放平台的“差异化赋能”与“协同联动”。一方面，强化平台定位差异化。在自贸试验区建设领域，聚焦“压力测试”功能，在高端制造、金融开放等领域扩大外资准入，开展跨境数据流动、知识产权证券化等试点。以海南自贸港封关运作为契机，优化“零关税、低税率、简税制”政策，重点发展离岸贸易、跨境金融等业态，打造全球开放新高地。在边境经济合作区建设上，推进转型“产业型”开放，发展边境加工制造、跨境旅游，试点“边境口岸+综合保税区”模式。另一方面，加强平台间协同联动。建立跨区域平台协作机制，推动海南自贸港与粤港澳大湾区、长三角自贸试验区的规则衔接，实现“零关税”商品、跨境服务等要素的跨区域流通。提升展会与物流通道效能，完善进博会、服贸会的交易撮合与产业对接功能，建设“展品变商品”的快速通关通道。优化中欧班列线路布局，推动与沿线国家的物流枢纽共建，降低返程空载率。

路径三：实现重点领域开放的“结构优化”与“深度突破”。在贸易领域的开放治理上，培育新兴贸易业态。制定绿色贸易、数字贸易发展规划，建设国家数字服务出口基地，推动跨境电商与海外仓融合发展目标，2025年我国跨境电商进出口2.75万亿元人民币。提升贸易便利化水平，推进“单一窗口”全覆盖，整合跨境物流、支付结算等环节，实现“一次申报、全程通关”。加快内外贸一体化发展，统一内外贸产品标准与监管规则。在投资领域开放的治理上，优化双向投资结构。出台中西部地区吸引外资专项政策，鼓励外资参与内陆产业升级。以“一带一路”为重点，推动“小而美”民生项目与重大基础设施项目协同，完善对外投资的合规指导与风险保障体系。强化产业链招商，围绕高端制造、新能源等领域，吸引全球产业链龙头企业来华投资。在服务业领域开放治理上，扩大服务业开放试点。在金融领域放宽外资持股比例与业务范围，在医疗、教育领域试点外资独资机构。建立数据跨境流动“白名单”动态调整机制，对接DEPA规则构建数字服务出口标准体系。

路径四：构建“沿海-内陆-沿边”协同开放新格局。持续强化沿海开放引领作用。推动长三角、粤港澳大湾区建设全球贸易枢纽与金融开放中心，长三角重点推进一体化开放，粤港澳大湾区聚焦规则衔接与要素跨境流动。注重激发内陆开放潜力，建设内陆开放型经济试验区。以成渝、长江中游城市群为中心，试点“中欧班列+综合保税区+产业园区”模式，优化内陆航空枢纽的国际航线布局。提升沿边开放能级，打造沿边口岸经济带。完善沿边口岸基础设施，发展边境加工制造、跨境旅游等产业。建立区域协同机制，破除区域要素流动壁垒。推进长三角、京津冀等区域的资质互认、标准统一，建立跨区域产业转移的利益共享机制，推动开放红利向内陆、沿边地区传导。

路径五：健全开放与安全的“动态平衡”防控体系。筑牢产业链供应链安全屏障，实施产业基础再造工程。聚焦“卡脖子”技术，加大研发投入，建立产业链“白名单”动态管理机制，增强产业链韧性。强化金融风险防控，完善跨境资本流动管理。优化宏观审慎政策工具，加强外资金融机构的跨境业务监管，建立跨境资本流动的实时监测与预警体系，防范短期资本异常流动风险。规范数据与技术开放，细化安全管理标准。制定数据分类分级保护的实操指南，明确核心技术“有序开放”的边界。强化《数据安全法》《出口管制法》的执行力度，建立跨境数据与技术转移的安全评估机制，平衡开放与安全。

通过以上路径，可有效破解国家规划体系中对外开放的核心问题，推动对外开放从“规模扩张”向“质量提升”转型，为构建新发展格局提供坚实支撑。

〔本文系作者主持的国家社科基金项目《中国参与国际经贸规则改革中的“主动—被动”模式法律问题研究》（21XFX003）的阶段性成果。〕

（原题：“坚定维护以世贸组织为核心的多边贸易体制”系列报道之一 | 国家规划体系中的对外开放）